沈磊：后疫情时期规划治理模式的理论与实践探索

导读

2021年9月26日，作为2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的重要活动之一，特别对话一“后疫情时代城市的变与不变”在成都隆重召开。学会国外城市规划学术委员会副主任委员、中国生态城市研究院常务副院长、嘉兴市城市总规划师沈磊教授受邀作题为《后疫情时期规划治理模式的理论与实践探索》的主题报告。

本文字数：6250字

阅读时间：19分钟

 

沈磊教授作为总规划师主持小城市、中等城市、副省级城市和直辖市规划实践工作三十载，成功塑造了诸多城市的经典片区和特色风貌，保障了重大项目高质量实施。作为嘉兴迎接建党百年城市总规划师，结合三十年持续不断的思考以及总规划师实践，沈磊教授系统总结了规划治理的创新模式——城市总规划师模式的理论体系，并结合嘉兴城市总规划师模式的创新实践，和与会各国专家和代表进行了分享。

沈  磊

学会国外城市规划学术委员会副主任委员、中国生态城市研究院常务副院长、嘉兴市城市总规划师

#1

城市总规划师模式是后疫情时期城市规划治理的发展方向

当前面对突如其来的新冠疫情，全世界都在探索各种应对疫情的措施和方法。在防疫迅速、疫苗普及快、隔离防控、智慧管控等方面，中国表现出应对新冠疫情的出色表现，充分体现了体制机制和政府组织的优势。正值建党百年时期，如何将我国体制机制优势在城市规划治理当中体现出来，如何在后疫情时期进行城市修复和治理，是接下来一个阶段的重要探索内容。2020年3月16日，为迎接建党百年，沈磊教授受聘为嘉兴市城市总规划师，在新冠肺炎疫情全国蔓延期间，带领多专业技术团队，驻地嘉兴投入到建党百年的规划建设工作中，并探索新时期规划治理模式的创新。

从世界各国家、地区的城市遭受疫情创伤的恢复情况来看，城市总规划师模式发挥了中国“国体、政体、规体”优势，实现有为政府的变革，打造中国特色的现代治理体系，其在行政管理、技术统筹、实施管控上展现的优势，正是后疫情时期城市规划治理的探索创新方向。

#2

规划治理的现实困境与属性特征

当前中国规划治理存在着三点问题：

 

第一个问题是编制与管理的割裂，编制主体的技术与组织能力不足，编制与后续管理、实施脱节；

 

第二个问题是管理与实施的脱节，管理人员不足，贯彻能力不足，设计管理真空，难以把控质量，管理实施环节碎片化；

 

第三个问题是行政信息传输缺乏横向和整体性统筹，阻碍城市的长远发展。

中国的体制机制优势集中体现为四点：

 

第一个特征是“决策有力”，有一个稳定的政治核心，并能够做出明确的决策；

 

第二个特征是“问题导向”，能够发现问题，并以解决问题的思维方式采取行动；

 

第三个特征是“社会回应”，在问题导向下，充分回应社会需求；

 

第四个特征是“多样实践”，从试点行动，到局部实践，再到全面推广，具有不同层次实践的多样性。

规划作为空间治理的重要公共政策，具有“政策属性、技术属性、实施属性”的三大属性。政策属性是城市规划的基础属性，规划方案最终经由政府部门通过颁布行政法令的方式得以开展和落实。同时，城市规划行为与一般政府行为的不同在于，它具有非常专业的技术属性，如果规划的编制和管控中缺少强有力的技术支撑，城市的高质量发展就没有办法得到落实。最后，规划还有实施的属性，要把规划的长远目标和近期实施有效地结合在一起。

#3

规划治理模式创新——城市总规划师模式

在中国“国体、政体、规体”的制度优势下，全面创新探索行政管理和技术管理“1+1”的城市总规划师模式，以管理为目标、实施为导向、技术为手段，实现有效的规划管控与高品质实施。通过有为政府与有效技术的结合，实现现代规划治理模式的创新，满足城市高质量发展转型的时代要求。

一

总体原则

总规划师模式的总体原则是：构建持续的规划研究平台、开放的资源整合平台、动态的管理实施平台以及整体的城市发展平台。整合优化各层次规划设计成果，以长期研究形成的本底规划作为基础，结合重点片区或地块的方案征集成果，将优秀思想落入本底规划中，与管理实施要素相结合，形成持续的、动态的、开放的本底规划方法。以整体思维和系统性为方法论和内容体系的核心，进行全要素的技术整合，实行城乡空间横向到边的全要素管控，落实纵向到底的全生命周期管理，以本底规划为管理技术基础，以城市设计指引为实施指导，强化从规划设计、建设施工、管理调控到实施监督的全过程多环节的协调发展。

将为支撑规划治理而对区域开展的全面、持续的研究称为本底规划研究，这是规划管理与实施的核心技术。本底规划研究在宏观上包括全域城市设计、国土空间规划、战略研究等；在中观层面包括“一控规、三导则”；在微观层面包括城市设计指引等内容。

二

基本特征

城市总规划师模式具备两大运作特征，即以“两端着力，中间管控”为特征的规划管理，和以“横向到边，纵向到底” 为特征的实施管控。“两端着力，中间管控”，一方面要长远谋划，在深入调研、广泛征求意见的基础上，结合实际，立足长远，做好规划的战略性顶层设计；另一方面要务求实效，在长远谋划的基础上，积极探索，创新实践，做好规划设计的高质量实施与呈现。所谓“横向到边”，是突出规划对项目实施过程中，同步谋划专项规划和详细规划，全面构建多专项、全覆盖的整体性管控；“纵向到底”，是彰显规划对项目实施过程跨越时间和阶段的全过程、全周期主动管理。

三

工作内容

城市总规划师在城市规划整体性编制、管理、实施中，具有全面把控与决策的核心作用，以“研究、谋划、管控、实施”作为总规划师工作的主要内容。从小城市到中等城市到直辖市的一系列探索实践中，总结出城市总规划师技术工作的七个要点：

 

第一是本底，以生态绿色发展为目标，研究自然本底规律，挖掘资源特色；

 

第二是文脉，以传承文脉为目标，挖掘文化载体，提炼风貌特征，述古抱新，彰显魅力；

 

第三是战略，以促进发展为目标，全局思考，顶层谋划，全面发挥区域优势；

 

第四是布局，以空间有序发展为目标，资源有效部署，锚定空间发展格局；

 

第五是系统，以战略布局为核心，多专项系统支撑统筹，形成可持续发展；

 

第六是管控，以落实规划为目标，制定技术措施，管理方法，完善体制机制；

 

第七是实施，以高质量建成效果为核心，多专项整合，全过程把控，保障落地性。

对于文化和历史的传承，在后疫情时代，更加注重对于其本质的研究。通过这七个要点的把握，实现城市资源挖掘、城市战略明晰、城市亮点呈现和城市价值提升。

#4

建党百年嘉兴城市总规划师模式的创新实践探索

为迎接建党百年，沈磊教授总师团队用488天时间，从顶层谋划、全局规划、管理贯穿、项目策划、实施把控五个层面完成了嘉兴整体战略格局和空间布局的全面谋划，以及“百年百项”重点工程的高质量实施，在红船起航地实践了“城市总规划师模式”的规划治理创新。

一

深研本底

研究城市的生态本底，对城市生长、发育、成长于其中的生态本底进行深入挖掘整理并进行问题的凝练，生态环境、生态史镜、生态现状对于城市未来发展起着至关重要的限制与引领作用，明确城市生长的生境基因、特色单元、湖泊山林等有机交织的生态格局机理，研究相互之间的影响关系与作用机制。

嘉兴是太湖生态核心圈和杭州湾生态带的重要组成部分，是全球候鸟迁徙廊道上的重要家园，是长三角区域的生态涵养地、杭嘉湖平原的浙北粮仓和通沪联杭的平原水乡。通过生境研究，总结出河流、湿地、林田、海湾四种生境基因，作为江南水乡的典型代表。

嘉兴水网密布，每平方公里有将近3.5公里长的水网，其水系在国土面积中占比10.8%。全域1400多条水网形成九条放射状河道和三条环形河，一同串联起全域城镇乡村的生态文化，其水网密度和水域面积比例堪比威尼斯，是中国的特色江南水城。

二

传承文脉

研究全市域的史境，进行文脉梳理。采用年谱断代方法，梳理全域历史的发展脉络；借用地理计量方法与空间大数据分析方法，构建文化遗产的时空大数据库；采用类型学的研究方法和视角，解析城市全域空间形态形成的文化基因、文化特征并进行文脉发展延续的问题梳理与凝练；提升凝练文脉传承可感知、可识别的重要空间节点和类型节点；并对乡村聚落进行分析和研究，能够从整体聚落空间、街巷线性机理、公共节事空间进行空间基因特征的深入研究和分类。

在嘉兴实践中，用年谱断代的方法，梳理嘉兴市域历史发展脉络，借助地理计量，构建文化遗产的时空大数据。在解析嘉兴城市空间形态中，通过类型学归纳形成城市文化特征。嘉兴古城是古代江南地区不规则城市形制的杰出代表，具有6种空间基因形制，呈现“城水相依、子城居中、府县同城、南北轴线、次序生长”的时空特征。

乡村聚集形成聚落、短巷、长街三种空间特征。

嘉兴具有深厚的历史文化底蕴，是王国维、徐志摩、金庸等众多文化大师的故乡。对这种有深厚历史文化基础的区域，更加要因循自然、传承文脉，在此基础上谋划城市发展战略。

三

谋划战略

嘉兴处在世界级城市群的核心腹地，在长三角一体化国家战略的背景下，更要全面对接区域资源，全面融入区域的发展。南部区县与杭州钱江新城相联，平湖新埭高新园区对接上海，北部湿地融入国家长三角生态绿色一体化发展示范区，打造“科创大脑-产业基地-产能窗口”三级联动的产业空间。依托五个高铁站建设高铁新城，形成高速、高效、高质量的产业窗口，以联动产业基地和科创大脑，将土地价值洼地转化为全球最佳人居环境，吸引全球顶级人才，引入高能级科创产业。当前的乌镇、湘家荡，都兼具优越的城市服务资源和生态本底，是诸多科研机构的所在地。

四

整体布局

疫情凸显了城市空间中各组团的连接问题，这促使重新对城市空间开展系统性思考。运用高铁、高速体系构筑区域交通网络，使城市组团间的联系更加紧密，要素流动更加频繁高效。利用互联网科技，建成时空同构的“未来城市”空间场景，形成“布局组团化、建设集约化、功能复合化、产业高端化、环境生态化、服务智慧化、风貌多样化、城乡一体化”的未来城市空间发展特征。

打造“区域中心-地区中心-片区中心”三级城镇体系，构建“1+5+X”的嘉兴都市圈。在全域统筹的前提下，通过各级中心的集聚效应形成合力，推动中心城区的能级提升和聚焦发展。

五

系统支撑

依托“同城一体化”交通系统的整体性构建，嘉兴全域公共交通网络建设的短板得以补全，初步形成市域1小时交通圈。通过交通骨架的连网分级构建，增强城市要素流动，强化城市整体能级。

市域范围架设“一环十一射”的快速道路网，“5+3”的市域轨道网，共同架构快速交通骨架，支撑城市“向心发展”，提升中心城区与外围城区的出行时效。在城市快速交通骨架基础上，利用有轨电车和BRT快速公交，加强城市与乡镇组团的快捷联系。

嘉兴公共服务体系也将实现整体统筹，分级构建的特点，全域通过构建“区域公共中心—地区公共中心—片区公共中心”三级联动、均衡覆盖的高质量公共服务体系，形成能级聚力，打造长三角区域高质量的公共服务体系。

规划与建设的高品质实施是嘉兴，在战略规划层面对上海和杭州的支撑，体现嘉兴地处浙江所独有的地域特色和有利的发展条件。

六

精细管控

嘉兴的城市脉络表现为古城居中、逐层向外发展的趋势，总师团队在规划中提出“圈层抬升”的城市形态，形成了既能适应城市文脉发展、又能提升城市价值的空间形态布局。为了保育水网肌理和生态空间，提出“逢水必退”的管控原则，沿河地带需结合城市规划管理技术规定，满足退线要求，同时建筑单体、建筑组群之间宜设置公共开放空间，打造沿河活力带，强化嘉兴水城品质。

“圈层抬升”

“逢水必退”

七

高质实施

在战略研究和本底规划的基础上，总师团队为嘉兴全面谋划城市规划建设工作重点任务，并建立“百年百项”项目库，归纳出“三大目标，六大重点，九大板块”，进行规划工作的全面实施。在嘉兴市建党百年期间，以九大板块为重点抓手，对标世界顶级标杆项目要求，从生态文明背景出发，以人民幸福为落脚点，将文化传承、城乡融合、区域统筹、产业兴旺，作为规划工作重点考虑内容。

为保障高水平规划的高质量实施，采用总师总控方法，以整体性实施方法为指导，对重点项目及其所在的重点片区进行技术把控。

1、九水连心

“九水连心”是总师团队提炼出的嘉兴城市空间结构。总师团队运用贯穿全程的整体管控方法，通过技术把关，采用生态网络构架，打造嘉兴城市的最大IP，也将“秀水泱泱、文风雅韵”的嘉兴特色切实落在城市人文景观当中。

2、江南慢享古城

以文化为先导，活化老城区历史文化和人文活动，展现千年古城新风貌。3.4平方公里的嘉兴古城，是一千八百公里长的国家运河线上，唯独一座被运河环绕的千年古城。因此，在老城片区的规划中，要更加梳理和突出老城的基本结构，恢复“前府后市”的格局，在此基础上对其开展保护和修缮。对于有一千八百年多历史的子城遗址，在规划中采用了考古保护展示的方法，完成子城遗址公园改造工程。

子城谯楼

子城遗址公园

3、人居环境综合整治

以打造高品质人居环境为目标，通过城市有机更新、提高公共空间和服务设施水平，全面提升人民生活质量与幸福感。做好人居环境“底色”整治，仅用10个月就使1639户困难居民告别了住在“筒子楼”、过着“拎马桶”日子的生活。改造老旧小区24片139个3.5万户，受惠居民10.5万人。以未来社区建设理念，对“九水归心”周边老住宅区进行环境系统提升，建设智慧社区。全面推进城市街道综合整治，疏通“断头路”、“卡脖子路”，对城市重要交通路口进行渠化疏通，继续推进“公厕革命”“菜场革命”，建设智慧菜市场，重点提升城市绿化品质，加快“绿城花海”建设。

4、新时代重走“一大路”

一百年前，在社会性质发生巨大变化、社会各层探索独立富强民主道路的近代中国，中国共产党第一次全国代表大会的代表们，就是从上海乘坐绿皮车辗转到了嘉兴，再由嘉兴火车站沿着宣公路到狮子汇渡口，踏上南湖的红船，完成了中国共产党第一次全国代表大会。这是一条民族复兴的精神之路。

将嘉兴站恢复到1921年的火车站模样，把火车站所有的功能移到地下，与周边的人民公园相联系，形成“森林中的火车站”。从上海南站乘绿皮车到了嘉兴车站，用铜钉、铜带，串联了“一大路”上的各个重要历史节点，通过规划设计恢复了嘉兴这条历史路线。沿着铜钉和铜带，创造人类的一条精神之路，也同耶路撒冷老城内的“苦路”，以及波士顿的“自由之路”一起，成为世界范围内最具代表性的精神之路。

重建后的嘉兴火车站

“重走一大路” 铜钉、铜带

时光隧道

5、南湖周边风貌提升

南湖是嘉兴的客厅，也是最大最重要的物理空间，因此在南湖周边开辟一片向公众开放的公共场所。留存大量历史文化保护建筑以及复建纪念性建筑，有象征中国初期民族资本、近现代留存年代最早的工业建筑——百年绢纺厂及绢纺厂仓库，早期留存的幼儿园与南湖书院，异地复建的鸳湖旅店、红船与烟雨楼以及南湖革命纪念馆。在此有特殊历史意义的场所，延续基地的红色脉络，结合场地丰富的文化、旅游等资源，规划设计体现历史传承与在地性在现代建筑体系中的延伸，充分挖掘区位特征，结合现代设计手法与生活方式，将历史与现在、纪念与生活、文化与商业等进行了充分的整合，最终打造出一个集历史延续、国际时尚、生态园林于一体的开放式、漫步式城市活力公共空间，旨在吸引红色主题旅游客群的同时，提升嘉兴市内商业品质，为当地市民提供美好生活场所。

今年6月19日，为期一年多建设的南湖天地正式开幕，经过3个多月的市场检验，现在日均人流量10万人次，成为了嘉兴网红打卡地和人流聚集地，极大激发了城市的活力，“江南韵、国际范”的嘉兴在南湖天地得到了充分的体现。对于这个项目落地的总师总控，深刻改变了整个城市的面貌和质量。

南湖天地

6、高铁新城

嘉兴南站是上海虹桥站南翼的第一个重要的枢纽站，27分钟可以到达上海。将嘉兴高铁新城作为长三角的重要锚点进行构架，通过南区、北区共同构架站城一体模式，九大交通立体构建无缝换乘，加快基础设施建设，打造长三角现代化枢纽创新高地。

在高铁新城规划总控中，总师团队构架“1+8”模式，即规划总控团队整合统筹城市设计、地下交通、综合交通、市政设施、产业发展、CIM系统、花园城市、生态城市8大专项，围绕枢纽城市、花园城市、立体城市和未来城市作为规划设计的构架，全面推动高铁新城复杂性、系统性的规划设计工作。

结  语

城市总规划师就像乐队的总指挥，是城市规划建设管理技术引领、统筹、协调、把控的重要力量。城市总规划师模式是中国在特有政体和国体下，探索实现战略协同、资源统筹的良策。在新时期以人为本、科学发展的理念下，规划治理创新需要更多实践探讨与思索。在后疫情时期，希望总规划师模式能更好推动人居环境的健康、和谐与可持续发展！

供稿单位：中国城市规划学会国外城市规划学术委员会

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